Você é servidor público e foi citado em uma ação regressiva contra servidor público depois que o ente estatal foi condenado a indenizar um particular? Ou recebeu uma cobrança administrativa para devolver aos cofres públicos o valor de uma indenização paga a terceiro? Antes de qualquer coisa, é preciso entender uma distinção que muda completamente o desfecho do caso: a responsabilidade do Estado perante a vítima é objetiva; a sua, como agente público, é subjetiva — e só existe quando houver prova de dolo ou culpa. É exatamente nesse ponto que se concentra a defesa do servidor. 
Neste artigo sobre ação regressiva contra servidor público, explicamos como funciona a responsabilidade civil do agente público, o que decidiu o Supremo Tribunal Federal sobre o tema (a chamada Teoria da Dupla Garantia), em que situações o Estado pode efetivamente exigir o ressarcimento e quais são as principais teses de defesa de quem é réu em uma ação regressiva contra servidor público.
O que é a ação regressiva contra servidor público — ação de regresso do Estado?
A ação regressiva (ou ação de regresso) é a medida pela qual a Administração Pública, depois de indenizar um terceiro prejudicado, busca recuperar do agente público o valor desembolsado. A lógica é a do direito de regresso clássico: quem paga uma dívida que, no fundo, foi causada por outra pessoa pode voltar-se contra o verdadeiro responsável. No serviço público, isso se desdobra em duas etapas bem distintas. Primeiro, o particular lesado processa o Estado e é indenizado com base na responsabilidade objetiva — sem precisar discutir culpa de ninguém. Depois, e somente depois, o Estado pode ajuizar a ação regressiva contra o servidor, agora sim tendo de provar que ele agiu com dolo ou culpa. São dois processos, dois fundamentos e dois ônus probatórios diferentes. A base constitucional: o art. 37, § 6º, da Constituição Federal Todo o regime nasce do art. 37, § 6º, da Constituição Federal, segundo o qual as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. O dispositivo cria, na prática, dois regimes que não se confundem: • Estado perante a vítima — responsabilidade objetiva: o particular só precisa demonstrar a conduta, o dano e o nexo de causalidade. Não precisa provar culpa de ninguém. • Servidor perante o Estado — responsabilidade subjetiva: o ressarcimento só é devido se o ente público comprovar que o agente atuou com dolo ou culpa. Sem essa prova, não há regresso. Para o servidor réu em ação regressiva contra servidor público, essa diferença é decisiva. Entender esse ponto é fundamental em qualquer defesa em ação regressiva contra servidor público. A condenação do Estado, por si só, não significa culpa do agente — ela decorre de um regime objetivo. A discussão sobre a sua responsabilidade pessoal é outra, posterior, e exige prova específica.
Teoria da Dupla Garantia: o que o STF decidiu (Tema 940)
A pergunta natural é: o particular pode pular essa etapa e processar diretamente o servidor? O Supremo Tribunal Federal respondeu que não. No julgamento do RE 1.027.633 (Tema 940 do STF) (Tema 940 da repercussão geral), de relatoria do Ministro Marco Aurélio, a Corte fixou a tese de que a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo o autor do ato parte ilegítima para figurar no polo passivo, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. O fundamento é a chamada Teoria da Dupla Garantia, que já havia sido enunciada pelo STF no precedente RE 327.904 (Rel. Min. Ayres Britto). Trata-se de uma garantia que protege os dois lados da relação: • Em favor do particular: ele litiga contra um devedor solvente (o Estado) e sob o regime objetivo, sem o ônus de provar a culpa do agente. • Em favor do servidor: ele só pode ser demandado pelo próprio Poder Público, em ação regressiva, e não diretamente pelo terceiro prejudicado. Ou seja: o servidor não é um “escudo” nem um alvo direto da vítima. Ele responde internamente, perante a Administração, e apenas quando comprovado o elemento subjetivo. Essa é a posição vinculante hoje.
Uma ressalva honesta sobre a controvérsia
Historicamente, houve divergência sobre a possibilidade de o particular incluir o servidor no polo passivo, inclusive em litisconsórcio. O entendimento que prevalece e vincula, contudo, é o do STF no Tema 940: a ação indenizatória deve ser dirigida contra o ente público, e não contra o agente. É com base nessa tese consolidada que se constrói a defesa de ilegitimidade passiva quando um servidor é, indevidamente, demandado de forma direta.
Tema 777: a extensão a notários e registradores
A mesma lógica foi aplicada aos serviços notariais e de registro. No RE 842.846 (Tema 777), o STF firmou que o Estado responde objetivamente pelos atos de tabeliães e registradores oficiais que, no exercício de suas funções, causem danos a terceiros, com o dever de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa — e, neste caso, com um detalhe importante: O STF assentou que a omissão no exercício do regresso pode caracterizar improbidade administrativa. É um recado claro de que, presente o dolo ou a culpa, a ação regressiva não é uma faculdade discricionária qualquer.
Dolo ou culpa: o mérito da ação regressiva contra servidor público
Se a ilegitimidade passiva resolve o caso quando o servidor é demandado diretamente pela vítima, na ação regressiva propriamente dita o centro de gravidade é outro: a prova do dolo ou da culpa. Esse é o ponto que o servidor precisa atacar. Vale uma precisão técnica importante. O texto constitucional fala em “dolo ou culpa” — ou seja, qualquer modalidade de culpa, em tese, autoriza o regresso. Não há, na regra geral do art. 37, § 6º, uma exigência expressa de “culpa grave”. A gradação da culpa (leve, grave, gravíssima) é objeto de debate doutrinário e ganha relevância em regimes específicos e na dosimetria do ressarcimento, mas seria equivocado afirmar, de forma categórica, que apenas a culpa grave autoriza a ação regressiva. Na prática da defesa, isso significa duas frentes: • Inexistência do elemento subjetivo: demonstrar que o servidor agiu dentro dos limites do cargo, observando normas e protocolos, sem dolo e sem negligência, imprudência ou imperícia. • Quebra do nexo e excludentes: evidenciar que o dano decorreu de falha estrutural do serviço, de ordem hierárquica, de fato de terceiro ou de força maior, e não de conduta pessoal reprovável. A condenação do Estado no processo movido pelo particular não transporta automaticamente a culpa para o servidor. São juízos distintos: um objetivo, outro subjetivo. Confundi-los é um dos erros mais comuns — e mais exploráveis pela defesa.
A denunciação da lide ao servidor é obrigatória?
Outra dúvida frequente: se o servidor não foi chamado a integrar o processo de indenização (denunciação da lide), o Estado perde o direito de regresso? O Superior Tribunal de Justiça já decidiu que não. No REsp 1.089.955, o STJ assentou que o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado pelo art. 37, § 6º, da Constituição e permanece íntegro ainda que a denunciação da lide não tenha sido admitida no processo originário. A racionalidade é a de não atrasar o ressarcimento da vítima com a discussão, no mesmo processo, sobre a culpa do agente. A questão subjetiva fica reservada para a ação regressiva autônoma — que é justamente o momento em que o servidor, com o apoio de advocacia para agentes públicos especializada, exerce, com plenitude, o seu direito de defesa.
Prazo e prescrição na ação regressiva contra servidor público
O prazo para a ação regressiva é tema sensível e ainda objeto de divergência. Convém tratá-lo com honestidade técnica, porque há mais de uma corrente: • Lei 4.619/65 (art. 2º): para a União, prevê o ajuizamento da ação regressiva em 60 dias a contar do trânsito em julgado da condenação imposta à Fazenda. Trata-se de norma pouco invocada e que, na prática, não tem prevalecido na jurisprudência. • Prazos da legislação geral: a jurisprudência costuma aplicar prazos mais longos (há decisões adotando prazo trienal e decisões adotando o quinquenal das ações contra a Fazenda Pública), em regra contados a partir do efetivo pagamento da indenização ou do trânsito em julgado da condenação, pela lógica da actio nata. Como não há uniformidade absoluta, o marco inicial e o prazo aplicável devem ser examinados caso a caso, conforme o ente envolvido (União, Estado ou Município) e o regime jurídico do servidor. Para a defesa, a prescrição é uma frente preliminar que sempre merece análise.
O que fazer se você é o servidor réu em uma ação regressiva contra servidor público
Receber a citação em uma ação de regresso assusta, mas o cenário jurídico é, em vários aspectos, favorável a uma defesa bem construída. Em linhas gerais, o trabalho técnico envolve: • Verificar a legitimidade e o cabimento — inclusive se a cobrança não está, na verdade, tentando atingir o servidor diretamente, em contrariedade ao Tema 940. • Examinar a prescrição, dada a controvérsia sobre prazo e marco inicial. • Atacar o mérito: ausência de dolo ou culpa, observância de normas e protocolos, excludentes de responsabilidade e quebra do nexo causal. • Discutir o valor do ressarcimento, que deve corresponder ao efetivo prejuízo e guardar relação com a conduta atribuída ao agente. • Assegurar o contraditório pleno, especialmente quando o servidor não participou do processo indenizatório original.
Perguntas frequentes
O particular pode me processar diretamente como servidor? Pela tese vinculante do STF (Tema 940), não. A ação indenizatória deve ser dirigida contra o Estado ou a pessoa jurídica prestadora de serviço público; o servidor é parte ilegítima para a demanda do terceiro e só responde, internamente, em ação regressiva contra servidor público. Se o Estado foi condenado, eu serei automaticamente obrigado a ressarcir? Não. A condenação do Estado decorre de responsabilidade objetiva. O seu ressarcimento depende de prova, na ação regressiva, de que você agiu com dolo ou culpa. Preciso ter sido chamado no primeiro processo para o Estado poder cobrar? Não necessariamente. O STJ entende que o direito de regresso subsiste mesmo sem a denunciação da lide no processo originário (REsp 1.089.955). A discussão sobre a sua culpa ocorre na ação regressiva. Basta culpa leve para eu ser condenado a ressarcir? O texto constitucional fala em “dolo ou culpa”, sem exigir, em regra, culpa grave. A intensidade da culpa, porém, costuma ser relevante na análise concreta e na definição do valor. Cada caso exige avaliação técnica específica. Qual advogado devo buscar para me defender em uma ação regressiva contra servidor público? Você deve buscar um advogado especializado em Direito Administrativo, com experiência em defesa de servidores públicos. A ação regressiva contra servidor público exige conhecimento profundo do art. 37, § 6º da CF, da teoria da dupla garantia e do Tema 940 do STF. Existe diferença entre ação regressiva contra servidor público federal e estadual? Os princípios constitucionais são os mesmos — o art. 37, § 6º da Constituição Federal se aplica a todos os entes. As diferenças podem surgir nos prazos prescricionais e nas normas processuais de cada ente federativo. Em todos os casos, o servidor responde apenas mediante prova de dolo ou culpa. Como calcular o valor que o Estado pode cobrar em uma ação regressiva contra servidor público? O Estado pode pleitear o valor que efetivamente pagou ao terceiro prejudicado. Esse valor, porém, pode ser contestado pelo servidor se houver desproporcionalidade entre a indenização paga e a conduta atribuída ao agente. A defesa técnica pode questionar tanto o an debeatur (se deve) quanto o quantum debeatur (quanto deve).
Conclusão
A responsabilidade civil do agente público, na ação regressiva contra servidor público, é estruturada para proteger tanto a vítima quanto o servidor. A vítima litiga contra o Estado, sob regime objetivo; o servidor só responde perante a Administração, em ação regressiva, e mediante prova de dolo ou culpa. Conhecer a Teoria da Dupla Garantia, o Tema 940 e os limites da ação de regresso é o que separa uma defesa improvisada de uma defesa eficaz. Bender & Mosmann Advogados Associados atua na defesa de servidores públicos e demais agentes do Estado em ações regressivas, defesa em processo administrativo disciplinar e demais matérias de Direito Administrativo. Se você foi citado em uma ação de regresso ou recebeu cobrança de ressarcimento, fale com a nossa equipe para uma análise do seu caso.
Pedro Henrique Carneiro Mosmann
Advogado atuante nas áreas de Direito Administrativo, improbidade administrativa, direito sancionatório, direito dos concursos públicos e crimes contra a Administração Pública. Graduado em Direito pela Fundação Escola Superior do Ministério Público e Mestre em Direito pela mesma instituição. Foi servidor do Ministério Público do Rio Grande do Sul. OAB/RS 123.166.