Acumulação de cargos públicos: o que mudou com a EC 138/2025 e como o servidor pode se defender

A acumulação de cargos públicos é uma das matérias mais sensíveis do regime jurídico do servidor. Envolve risco de processo administrativo disciplinar com pena de demissão, devolução de remuneração, repercussão previdenciária e, frequentemente, judicialização.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 138, de 19 de dezembro de 2025, o cenário se alterou de modo significativo: ampliou-se a hipótese da alínea “b” do art. 37, XVI, da Constituição, permitindo a acumulação de um cargo de professor com outro de qualquer natureza, e não mais apenas com cargo técnico ou científico.

Este artigo sistematiza as regras vigentes sobre acumulação de cargos públicos, examina as nuances dos diferentes regimes que coexistem na administração pública e indica os pontos em que a defesa técnica do servidor tem se mostrado decisiva.

1. A regra geral de proibição e o desenho constitucional

O art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal estabelece a vedação geral à acumulação remunerada de cargos públicos. A proibição é ampla: alcança cargos, empregos e funções exercidos na administração direta e indireta de qualquer ente federado — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — bem como em autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público (art. 37, XVII, da Constituição).

A lógica da vedação à acumulação de cargos públicos parte de três fundamentos: a eficiência do serviço público, o princípio da moralidade administrativa e a isonomia no acesso a cargos. É a partir desses fundamentos que se interpretam as exceções constitucionalmente admitidas.

As exceções estão taxativamente previstas no próprio inciso XVI e são as únicas hipóteses em que a acumulação de cargos públicos remunerada é lícita.

Toda exceção condiciona-se a dois requisitos cumulativos: (i) enquadramento em uma das hipóteses constitucionais e (ii) compatibilidade de horários entre os cargos. A esses requisitos a jurisprudência sedimentada do STF acrescenta a observância do teto remuneratório constitucional.

2. As hipóteses de acumulação lícita após a EC 138/2025

Com a redação atual do art. 37, XVI, conferida pela EC 138/2025, as hipóteses excepcionais autorizadoras de acumulação de cargos públicos remunerada são as seguintes:

• Alínea “a”: dois cargos de professor. Sem alteração pela EC 138/2025. Aplica-se independentemente da esfera federativa (federal, estadual ou municipal) e do nível de ensino (infantil, fundamental, médio ou superior).
• Alínea “b”: um cargo de professor com outro cargo de qualquer natureza. Este é o ponto central da alteração trazida pela EC 138/2025. Na redação anterior, exigia-se que o segundo cargo fosse técnico ou científico — categoria que gerou décadas de controvérsia judicial, especialmente quanto a cargos administrativos. A nova redação suprimiu essa exigência.
• Alínea “c”: dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas. Sem alteração pela EC 138/2025. Exige que ambos os cargos sejam privativos de profissão de saúde regulamentada por lei federal (médico, enfermeiro, fisioterapeuta, farmacêutico, odontólogo, psicólogo, entre outros, conforme os respectivos conselhos profissionais).

Há ainda a hipótese do art. 37, XVII, que permite a acumulação de cargos ou empregos públicos com proventos de aposentadoria nos casos das alíneas acima, e a previsão do art. 95, parágrafo único, I, da Constituição, que autoriza magistrados a exercerem o magistério; regra equivalente aplica-se a membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, “d”).

3. O fim da exigência de “cargo técnico ou científico”: o que muda na prática

A redação original da alínea “b” foi fonte permanente de litígio. Servidores aprovados em segundo concurso para cargos administrativos — auxiliar administrativo, agente administrativo, técnico judiciário em área administrativa, técnico legislativo, entre outros — frequentemente eram impedidos de tomar posse ou eram demitidos por acumulação ilícita, sob o argumento de que tais cargos não seriam de “natureza técnica ou científica”.

O Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes, havia adotado interpretação restritiva, exigindo que o segundo cargo demandasse conhecimento técnico específico ou formação científica para ser acumulável com o magistério. A divergência entre instâncias era extensa e a insegurança jurídica, considerável.

Com a EC 138/2025, a controvérsia sobre acumulação de cargos públicos perde objeto quanto às situações futuras: o professor pode acumular seu cargo com qualquer outro cargo público, desde que observada a compatibilidade de horários e o teto remuneratório. A doutrina majoritária reconhece que a emenda tem aplicação imediata, o que significa que situações que antes eram impedidas podem, a partir de 22 de dezembro de 2025 (data de publicação da emenda), ser regularizadas administrativamente ou ter pedidos de posse deferidos.

3.1. Situações pendentes anteriores à EC 138/2025

Há discussão relevante sobre o tratamento de situações de acumulação de cargos públicos constituídas antes da emenda.

Servidores que sofreram demissão por acumulação ilícita com base na redação anterior podem invocar a nova regra para fundamentar pedidos de reintegração, especialmente quando a decisão administrativa ainda não transitou em julgado ou está sob revisão judicial. Mandados de segurança e ações ordinárias podem ser ajuizados para essa finalidade, observados os prazos e particularidades de cada caso.

Para candidatos aprovados em concurso público que tiveram a posse negada com base na exigência de cargo técnico ou científico, a EC 138/2025 abre fundamento autônomo para impetração de mandado de segurança, desde que ainda esteja vigente o prazo decadencial e o concurso preserve a validade.

4. O requisito da compatibilidade de horários e o Tema 1.081 do STF

A compatibilidade de horários é o único requisito condicionante explicitamente exigido pela Constituição para que se concretizem as hipóteses de acumulação de cargos públicos previstas no art. 37, XVI. A interpretação desse requisito, contudo, foi objeto de longa disputa jurisprudencial.

Durante anos, a AGU, o TCU e órgãos de controle aplicaram um limite máximo de 60 horas semanais à soma das cargas horárias na acumulação de cargos públicos, com base no Parecer GQ-145/1998.

O argumento era que a ultrapassagem desse patamar comprometeria a higidez física e mental do servidor e, consequentemente, a qualidade do serviço público. Diversas demissões e indeferimentos de posse foram lastreados nessa interpretação.

Esse cenário foi alterado de modo definitivo pelo julgamento do ARE 1.246.685 (Tema 1.081) pelo Supremo Tribunal Federal, com repercussão geral reconhecida. A tese firmada é a seguinte:

“As hipóteses excepcionais autorizadoras de acumulação de cargos públicos previstas na Constituição Federal sujeitam-se, unicamente, à existência de compatibilidade de horários, verificada no caso concreto, ainda que haja norma infraconstitucional que limite a jornada semanal.”

A decisão é vinculante para toda a administração pública. Em consequência, o limite de 60 horas semanais não pode ser invocado, isoladamente, como fundamento para indeferir posse, instaurar processo administrativo disciplinar ou demitir servidor. O que importa é a aferição concreta da possibilidade de cumprimento integral das jornadas dos dois cargos, sem sobreposição de horários e sem inviabilizar deslocamento entre as unidades de lotação.

4.1. Como se verifica a compatibilidade de horários na prática

A análise é casuística e deve considerar elementos objetivos: a jornada formal de cada cargo, os turnos de trabalho efetivamente cumpridos, a existência de regime de plantão, a distância e o tempo de deslocamento entre as unidades, eventuais escalas de sobreaviso e disponibilidades, e a flexibilidade prevista para cada função. Servidores em regime de plantão (12×36, 12×60), por exemplo, costumam ter ampla margem para acumulação.

Recomenda-se ao servidor que pretende acumular cargos tomar as seguintes providências práticas:

• Reunir documentos comprobatórios das jornadas formais (portarias de designação, escalas, declarações funcionais);
• Elaborar quadro descritivo demonstrando a inexistência de sobreposição de horários;
• Registrar formalmente, junto às chefias de ambos os órgãos, a situação de acumulação e a compatibilidade de horários.

Esses elementos são determinantes em eventual defesa em processo administrativo disciplinar ou em demanda judicial sobre acumulação de cargos públicos.

5. O teto remuneratório na acumulação de cargos públicos e a posição do STF (Tema 384)

Outra controvérsia recorrente na acumulação de cargos públicos envolve a aplicação do teto remuneratório do art. 37, XI, da Constituição. O Supremo Tribunal Federal, no RE 602.043 (Tema 384), firmou tese no sentido de que o teto remuneratório, nas hipóteses constitucionais de acumulação lícita, considera cada cargo isoladamente, e não a soma dos vencimentos.

Em consequência, é juridicamente possível que a soma dos rendimentos do servidor que acumula dois cargos lícitos ultrapasse o teto constitucional, desde que, isoladamente, cada um deles respeite o limite aplicável. A interpretação contrária imporia restrição não autorizada pelo texto constitucional e esvaziaria as próprias hipóteses excepcionais de acumulação.

6. Os regimes que coexistem na administração pública e suas particularidades

A administração pública brasileira convive com múltiplos regimes jurídicos de pessoal, e cada um deles apresenta nuances relevantes para o tema da acumulação de cargos públicos. Compreendê-las é essencial para uma defesa técnica adequada.

6.1. Regime estatutário (servidores civis efetivos)

É o regime regulado, na esfera federal, pela Lei nº 8.112/1990 (art. 118 e seguintes) e, nas demais esferas, pelos respectivos estatutos estaduais e municipais. No Rio Grande do Sul, aplica-se a Lei Complementar Estadual nº 10.098/1994 aos servidores estaduais civis. Em Porto Alegre, a Lei Complementar Municipal nº 133/1985.

Os estatutos disciplinam os procedimentos administrativos para apuração de acumulação ilícita, geralmente por meio de sindicância ou processo administrativo disciplinar específico. A Lei nº 8.112/1990, em seu art. 133, prevê rito sumário para apuração de acumulação ilícita, com prazos reduzidos. A jurisprudência do STJ tem reiterado que, mesmo no rito sumário, devem ser observados os princípios do contraditório e da ampla defesa, sob pena de nulidade.

6.2. Regime celetista nas entidades da administração indireta

Empregados públicos submetem-se igualmente às regras de acumulação de cargos públicos previstas no art. 37, XVI, da Constituição, mesmo quando contratados sob o regime da CLT em empresas públicas e sociedades de economia mista. A natureza celetista do vínculo não afasta a aplicação da regra constitucional, conforme entendimento consolidado do TST e do STF.

A apuração da acumulação ilícita, contudo, ocorre por procedimento interno da empregadora e pode resultar em dispensa por justa causa, com reflexos rescisórios distintos dos aplicáveis ao servidor estatutário. Em situações limítrofes, a Justiça do Trabalho pode ser competente para discutir os efeitos da rescisão.

6.3. Militares federais (Forças Armadas)

O regime militar federal é o mais restritivo. O art. 142, § 3º, II, da Constituição submete os militares federais a regime próprio, e o Estatuto dos Militares (Lei nº 6.880/1980) prevê demissão de oficial e licenciamento de praça que assumir cargo público permanente fora das Forças Armadas (art. 29). A única hipótese de acumulação histórica admitida era a relativa a cargos privativos de profissionais de saúde, nos termos do art. 142, § 3º, II, combinado com o art. 37, XVI, “c”, da Constituição.

Para militares federais da ativa, a regra geral é a vedação. As exceções devem ser interpretadas restritivamente e dependem, em muitos casos, de autorização formal do comando, observada a primazia da atividade militar.

6.4. Militares estaduais (polícias militares e bombeiros)

A Emenda Constitucional nº 101/2019 alterou substancialmente o regime de acumulação dos militares estaduais. Ao introduzir o § 3º no art. 42 da Constituição, estendeu aos policiais militares e bombeiros militares as hipóteses do art. 37, XVI, com a ressalva da “prevalência da atividade militar”.

Em consequência, o policial militar e o bombeiro militar estadual podem, observada a compatibilidade de horários e a prevalência do serviço militar, exercer: (i) cargo de professor; (ii) outro cargo nas hipóteses agora ampliadas pela EC 138/2025; (iii) cargo ou emprego privativo de profissional de saúde regulamentado.

A cláusula de “prevalência da atividade militar” significa que o comando não está obrigado a ajustar a escala do militar para acomodar a atividade acumulada — ou seja, a compatibilidade deve ser verificada à luz da escala militar existente, e não o contrário. No Rio Grande do Sul, militares da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar submetem-se a essa disciplina.

6.5. Magistrados, membros do Ministério Público e da Defensoria Pública

As carreiras jurídicas têm regime específico de acumulação. A Constituição autoriza, no art. 95, parágrafo único, I, que magistrados exerçam apenas o magistério, regra equivalente aplicada aos membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, “d”) e da Defensoria Pública (art. 134, § 1º). Trata-se de hipótese excepcional, com regulamentação detalhada nas leis orgânicas e resoluções dos respectivos conselhos (CNJ, CNMP).

6.6. Cargos em comissão e funções de confiança

A vedação do art. 37, XVI, alcança também cargos em comissão e funções de confiança, ressalvadas hipóteses específicas. Servidor efetivo que assume cargo em comissão em outro órgão deve verificar a compatibilidade não apenas de horários, mas também o regime aplicável ao cargo comissionado (que pode exigir dedicação exclusiva).

7. Repercussão previdenciária da acumulação de cargos públicos

A acumulação de cargos públicos lícita tem efeitos previdenciários relevantes que merecem atenção. Cada vínculo gera tempo de contribuição autônomo e direito a benefício próprio, observadas as regras do regime aplicável (Regime Geral, no caso de empregos celetistas, ou Regime Próprio, no caso de cargos estatutários).

É possível, portanto, que o servidor que acumula licitamente dois cargos venha a se aposentar em ambos, recebendo dois proventos. O art. 37, XVI, com a redação dada pela EC 20/1998 e EC 103/2019, admite expressamente a percepção de proventos de aposentadoria de cargo cumulável com cargo em atividade, nos termos das alíneas “a”, “b” e “c”.

No âmbito do Rio Grande do Sul, servidores estaduais filiados ao IPE-Prev (Regime Próprio de Previdência Social estadual) que acumulam cargo no Regime Geral devem observar as particularidades de cada sistema quanto ao cálculo, à compensação previdenciária entre regimes e à aplicação das regras de transição da Reforma da Previdência (EC 103/2019).

8. O PAD na acumulação de cargos públicos: apuração e defesa do servidor

Quando a administração identifica indício de acumulação de cargos públicos ilícita, deve instaurar procedimento próprio para apuração. A Lei nº 8.112/1990, no art. 133, prevê rito sumário para esse fim.

As fases do procedimento são: (i) instauração por portaria, com indicação dos cargos em suposta acumulação ilícita; (ii) notificação do servidor para apresentar opção por um dos cargos no prazo de dez dias, com efeitos retroativos à data da posse no cargo subsequente; (iii) caso o servidor não opte, instaura-se processo administrativo disciplinar com comissão específica e prazo de instrução de trinta dias prorrogáveis.

Caso reconhecida a má-fé, o servidor pode ser demitido com perda de todas as vantagens (art. 133, § 5º). Caso reconhecida a boa-fé, a opção retroage à data da posse e o servidor pode permanecer no cargo escolhido, com restituição dos valores correspondentes ao período em que não houve efetiva prestação no cargo do qual exonerado.

8.1. Pontos críticos para a defesa

• Definição precisa do regime aplicável a cada cargo (estatutário, celetista, comissionado), pois influencia o procedimento e os direitos de defesa.
• Verificação de prescrição da pretensão punitiva da administração (art. 142 da Lei nº 8.112/1990), especialmente em casos antigos.
• Análise da boa-fé do servidor, com produção de prova documental e testemunhal, considerando declarações prestadas em posse, instruções do órgão e eventuais consultas anteriores.
• Demonstração concreta da compatibilidade de horários, com escalas, controles de ponto, declarações funcionais e cálculos de deslocamento.
• Identificação de vícios procedimentais (composição da comissão, prazos, cerceamento de defesa, ausência de motivação) que podem fundamentar nulidade administrativa ou judicial.
• Aplicação imediata da EC 138/2025 para situações em curso, especialmente quando a acumulação envolve cargo de professor e segundo cargo antes considerado não-técnico.

9. Quando e como judicializar casos de acumulação de cargos públicos

A judicialização da acumulação de cargos públicos pode ocorrer em diversos momentos e por diferentes instrumentos processuais. As principais hipóteses são:

• Mandado de segurança preventivo ou repressivo: cabível quando há ato administrativo de indeferimento de posse, instauração de procedimento disciplinar por acumulação ou ameaça concreta de demissão, com prazo decadencial de 120 dias contados da ciência do ato.
• Ação anulatória: adequada quando há ato consumado de demissão ou exoneração, com pedido de anulação e reintegração, eventualmente cumulado com pagamento de remuneração retroativa.
• Ação declaratória: indicada para servidor que pretende segurança jurídica quanto à licitude de acumulação atual ou pretendida, sem ato administrativo lesivo já praticado.
• Ação de obrigação de fazer: cabível para compelir a administração a deferir posse, processar pedido administrativo paralisado ou formalizar reconhecimento da compatibilidade.

A escolha do instrumento processual depende do estágio do procedimento administrativo, da urgência (existência ou não de risco iminente de prejuízo irreparável) e do conjunto probatório disponível. Em muitos casos, a tutela provisória é determinante para preservar o vínculo funcional durante a tramitação do processo.

10. Conclusão: acumulação de cargos públicos e o caminho da defesa técnica

A acumulação de cargos públicos no Brasil deixou de ser uma matéria de regra exclusivamente proibitiva e passou a comportar margem significativa de licitude, especialmente após a EC 138/2025 e a consolidação do Tema 1.081 do STF. O servidor que pretende acumular cargos, ou que já se encontra em situação de acumulação contestada, dispõe de fundamentos jurídicos sólidos para a defesa de seus direitos.

Recomenda-se, em síntese: documentar minuciosamente as jornadas e a compatibilidade de horários; consultar o regime jurídico aplicável a cada cargo antes da posse; preservar declarações funcionais e correspondências com a administração; e, diante da instauração de qualquer procedimento de apuração ou diante de indeferimento de posse, buscar orientação jurídica especializada com a brevidade necessária, em razão dos prazos decadenciais que regem os principais instrumentos judiciais.

Para servidores no Rio Grande do Sul — sejam servidores estaduais filiados ao IPE-Prev, militares da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, servidores municipais de Porto Alegre e demais municípios da Região Metropolitana, ou servidores federais com lotação no Estado — a análise técnica deve considerar não apenas o quadro constitucional federal, mas também a legislação estadual e municipal aplicável e a jurisprudência específica do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que apresentam particularidades relevantes.

Perguntas Frequentes

Sobre o autor

Pedro Henrique Mosmann é advogado inscrito na OAB/RS sob o nº 123.166, sócio de Bender & Mosmann Advogados Associados, com atuação concentrada em direito administrativo, direito do servidor público, licitações e contratos administrativos (Lei nº 14.133/2021), com sede em Porto Alegre/RS. O escritório atende servidores públicos federais, estaduais e municipais em demandas de acumulação de cargos, recondução, concursos públicos, processos administrativos disciplinares e matérias previdenciárias do RPPS.

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