Rescisão unilateral de contrato administrativo: 5 direitos da empresa e como obter a indenização

Resposta direta: a rescisão unilateral de contrato administrativo é a extinção do contrato por ato escrito da Administração, sem necessidade de concordância da empresa, nas hipóteses do art. 137 da Lei 14.133/2021. Ela exige processo administrativo com contraditório e ampla defesa e decisão motivada. Quando a extinção ocorre por razões de interesse público ou por culpa exclusiva da Administração, a empresa tem direito ao ressarcimento dos prejuízos comprovados, à devolução da garantia, ao pagamento do que executou e ao custo da desmobilização (art. 138, § 2º). Quando decorre de inadimplemento da contratada, a empresa pode sofrer sanções, mas ainda assim tem direito de se defender e de receber pelo que foi regularmente executado.

Receber um ofício comunicando a rescisão unilateral de contrato administrativo é uma das situações mais graves que uma empresa fornecedora do poder público pode enfrentar. Além da perda da receita contratada, a decisão costuma vir acompanhada de retenção de créditos, execução da garantia e abertura de processo sancionatório que pode resultar em impedimento de licitar. Em muitos casos, porém, a extinção é determinada sem processo prévio, sem motivação adequada ou com base em fatos atribuíveis à própria Administração — o que a torna anulável.

Este guia explica o que a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) diz sobre a rescisão unilateral de contrato administrativo: quais são as hipóteses legais, qual o procedimento obrigatório, quais são os direitos da empresa em cada cenário, como calcular e cobrar a indenização e o que fazer quando a Administração extingue o contrato sem observar a lei. Ao final, há uma seção de perguntas frequentes e orientações específicas para contratos com o Estado do Rio Grande do Sul e com municípios gaúchos.

O que é a rescisão unilateral de contrato administrativo?

A rescisão unilateral de contrato administrativo é a extinção do vínculo contratual por decisão exclusiva da Administração Pública, formalizada por ato escrito, sem que a empresa contratada precise concordar. Trata-se de uma das chamadas cláusulas exorbitantes: prerrogativas que o regime jurídico-administrativo confere ao Estado e que não existem nos contratos entre particulares.

Um esclarecimento de terminologia é necessário. A Lei 8.666/1993 falava em “rescisão”. A Lei 14.133/2021 substituiu o termo por “extinção” e, no art. 138, I, trata da extinção “determinada por ato unilateral e escrito da Administração”. Na prática forense e no mercado, contudo, a expressão rescisão unilateral de contrato administrativo continua sendo a mais usada, e é a que empresas e gestores digitam quando buscam orientação. Neste artigo, os dois termos são empregados como sinônimos.

A prerrogativa de extinguir unilateralmente o contrato está prevista no art. 104, II, da Lei 14.133/2021, mas não é ilimitada. Ela só pode ser exercida nas hipóteses do art. 137, deve ser precedida de processo com contraditório e ampla defesa e precisa ser formalmente motivada. O descumprimento de qualquer desses requisitos torna o ato ilegal e abre caminho para sua anulação administrativa ou judicial.

Quais são as hipóteses de rescisão unilateral na Lei 14.133/2021?

O art. 137 da Lei 14.133/2021 lista nove motivos para a extinção do contrato. Nem todos autorizam a rescisão unilateral: o art. 138, I, exclui expressamente a extinção unilateral quando o descumprimento decorrer da própria conduta da Administração. Os motivos podem ser agrupados em três categorias, com consequências muito diferentes para a empresa.

A hipótese do inciso VIII — razões de interesse público — é a mais invocada e a mais mal aplicada. Ela exige justificativa da autoridade máxima do órgão ou entidade, e não do gestor ou fiscal do contrato. Uma rescisão por “interesse público” assinada por secretário adjunto ou diretor de departamento, sem delegação formal, tem vício de competência. Ademais, interesse público não é fórmula vazia: a motivação precisa indicar o fato concreto (mudança de política, extinção do programa, indisponibilidade orçamentária superveniente) e demonstrar por que ele torna inconveniente a continuidade do contrato.

Qual é o procedimento obrigatório antes da rescisão unilateral?

O caput do art. 137 é expresso: a extinção “deverá ser formalmente motivada nos autos do processo, assegurados o contraditório e a ampla defesa”. Isso significa que a rescisão unilateral de contrato administrativo não pode ser um ato instantâneo. Ela é o resultado de um processo administrativo com, no mínimo, as seguintes etapas:

1. Notificação da empresa com a descrição dos fatos imputados, a indicação do inciso do art. 137 em que se enquadram e a abertura de prazo para defesa prévia.
2. Notificação da seguradora ou do banco emitente da garantia (art. 137, § 4º), quando houver seguro-garantia ou fiança bancária — a omissão desse passo compromete a execução da garantia.
3. Apresentação de defesa pela empresa, com produção de provas (relatórios de medição, comunicações com a fiscalização, laudos, registros de atrasos da própria Administração).
4. Análise jurídica pela assessoria do órgão, que deve enfrentar os argumentos da defesa.
5. Decisão motivada da autoridade competente, publicada e comunicada à empresa, com indicação das consequências (art. 139) e dos valores devidos ou retidos.
6. Abertura de prazo para recurso administrativo (art. 165, I, “e”, da Lei 14.133 — 3 dias úteis contados da intimação).

Quando a rescisão unilateral se baseia em inadimplemento da contratada (art. 137, I e II), o processo de extinção costuma tramitar junto com o processo administrativo sancionatório dos arts. 155 a 158. Nesse caso, a empresa tem prazo de 15 dias úteis para a defesa escrita quando a sanção cogitada for impedimento de licitar ou declaração de inidoneidade (art. 158, § 1º, e art. 157), e os dois procedimentos devem respeitar a mesma garantia de contraditório. Um erro comum da Administração é rescindir primeiro e abrir o processo sancionatório depois — o que inverte a lógica legal e permite à empresa questionar a rescisão por ausência de defesa prévia.

Os 5 direitos da empresa na rescisão unilateral de contrato administrativo

Independentemente do motivo invocado pela Administração, a empresa contratada conserva um núcleo de direitos que a Lei 14.133/2021 assegura de forma expressa. Conhecê-los é a primeira defesa contra rescisões abusivas.

1. Direito ao contraditório e à ampla defesa antes da decisão

A rescisão sem notificação prévia e sem prazo para defesa é nula, por violação direta ao art. 137, caput, da Lei 14.133 e ao art. 5º, LV, da Constituição Federal. A jurisprudência do STJ e dos Tribunais de Contas é uniforme nesse ponto, inclusive sob a Lei 8.666/1993, que já exigia o contraditório no art. 78, parágrafo único. A nulidade alcança todos os atos subsequentes — retenção, execução de garantia e sanções — e pode ser reconhecida administrativamente ou por mandado de segurança.

2. Direito ao pagamento pelo que foi regularmente executado

Mesmo na rescisão por culpa da contratada, a Administração não pode se apropriar do objeto executado sem pagar por ele. O art. 139, IV, autoriza a retenção dos créditos “até o limite dos prejuízos causados à Administração Pública e das multas aplicadas” — ou seja, a retenção é limitada e deve ser quantificada. Reter a totalidade das medições pendentes sem demonstrar prejuízo equivalente configura enriquecimento sem causa e pode ser revertido judicialmente, com juros e correção.

3. Direito à devolução da garantia, quando não houver prejuízo a ressarcir

A garantia contratual (art. 96 da Lei 14.133) só pode ser executada nas hipóteses do art. 139, III: ressarcimento de prejuízos pela não execução, pagamento de verbas trabalhistas e previdenciárias, pagamento de multas e, no seguro-garantia com cláusula de retomada, assunção da conclusão pela seguradora. Fora dessas hipóteses, ou quando a rescisão não decorre de culpa da empresa, a garantia deve ser devolvida, com atualização monetária.

4. Direito ao ressarcimento integral quando a culpa é da Administração

O art. 138, § 2º, da Lei 14.133/2021 determina que, “quando a extinção decorrer de culpa exclusiva da Administração, o contratado será ressarcido pelos prejuízos regularmente comprovados que houver sofrido” e terá direito a: devolução da garantia; pagamentos devidos pela execução até a data da extinção; e pagamento do custo da desmobilização. Esse dispositivo se aplica tanto à rescisão por interesse público (art. 137, VIII) quanto às hipóteses dos incisos VI e VII, em que o impedimento à execução é causado pela própria Administração.

O § 1º do art. 138 acrescenta que a extinção do contrato “não configurará óbice para o reconhecimento do desequilíbrio econômico-financeiro”, hipótese em que a indenização será concedida por meio de termo indenizatório. Isso significa que a empresa pode cumular o pedido de ressarcimento pela rescisão com o pedido de reequilíbrio por eventos ocorridos durante a execução — matéria tratada no artigo sobre reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.

5. Direito de pedir a extinção ou suspender a execução quando a Administração descumpre o contrato

O art. 137, § 2º, inverte a lógica: a própria empresa tem direito à extinção quando a Administração suprime o objeto além do limite do art. 125, suspende a execução por ordem escrita por mais de 3 meses, acumula suspensões que somem 90 dias úteis, atrasa pagamentos por mais de 2 meses contados da emissão da nota fiscal, ou não libera área, local ou objeto nos prazos contratuais. Nas hipóteses de suspensão prolongada e de atraso de pagamento, o § 3º, II, assegura à empresa a opção de suspender o cumprimento das próprias obrigações até a normalização da situação — a chamada exceptio non adimpleti contractus, que a Lei 8.666/1993 só admitia após 90 dias de atraso.

Atenção a um limite relevante. O direito de pedir a extinção não autoriza a empresa a abandonar o contrato por conta própria. O pedido deve ser formalizado à Administração; se houver recusa, o caminho é a arbitragem (quando prevista) ou o Judiciário. O TCU já responsabilizou contratadas que paralisaram a execução sem observar o prazo legal (Acórdão 949/2018-Plenário), e uma paralisação prematura pode converter a empresa de credora em inadimplente. A suspensão do § 3º, II, por sua vez, é direito expresso e pode ser exercida mediante notificação formal, mas convém que seja documentada com cuidado e precedida de interpelação.

Quais são as consequências da rescisão unilateral para a empresa?

O art. 139 da Lei 14.133/2021 autoriza a Administração, na extinção por ato unilateral, a adotar quatro medidas, “sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei”. Cada uma delas tem pressupostos próprios e pode ser contestada quando aplicada fora deles.

As sanções merecem atenção especial, porque seus efeitos ultrapassam o contrato rescindido. O impedimento de licitar e contratar (art. 156, III) alcança todos os órgãos do ente federativo sancionador, e a declaração de inidoneidade (art. 156, IV) vale para toda a Administração Pública, de todos os entes. A defesa no processo sancionatório é tratada em detalhe no artigo sobre impedimento de licitar e declaração de inidoneidade.

Como calcular a indenização na rescisão por interesse público ou culpa da Administração

A indenização devida à empresa na rescisão unilateral de contrato administrativo sem culpa sua não se limita ao que foi executado. A lei fala em “prejuízos regularmente comprovados”, expressão que abrange, segundo a doutrina e a jurisprudência, os danos emergentes e, em determinadas condições, os lucros cessantes. A tabela abaixo organiza as parcelas que podem compor o pedido.

Sobre os lucros cessantes, a posição deve ser dita com franqueza. Não há regra expressa na Lei 14.133/2021 que os assegure, e a Administração sempre os contesta. O STJ, contudo, tem precedentes que reconhecem a indenização por lucros cessantes na rescisão por interesse público, com fundamento na teoria do ato lícito danoso e no art. 37, § 6º, da Constituição, desde que o lucro seja demonstrado com base na própria proposta e não em projeções abstratas. A viabilidade do pedido depende da qualidade da planilha de custos apresentada na licitação — mais um motivo para que ela seja elaborada com rigor desde a fase de proposta.

A rescisão unilateral foi ilegal: o que a empresa pode fazer?

Identificado um vício na rescisão — ausência de processo, falta de motivação, incompetência da autoridade, enquadramento equivocado no art. 137 ou culpa da própria Administração —, a empresa dispõe de medidas administrativas e judiciais que podem ser combinadas. A escolha depende da urgência, da prova disponível e do interesse em retomar o contrato ou apenas ser indenizada.

1. Recurso administrativo

O art. 165, I, “e”, da Lei 14.133/2021 prevê recurso, no prazo de 3 dias úteis, contra o ato de extinção do contrato determinado por ato unilateral da Administração. O recurso é dirigido à autoridade que praticou o ato, que pode reconsiderar em 3 dias úteis ou encaminhá-lo à autoridade superior, que decide em 10 dias úteis (art. 165, § 2º). O recurso tem efeito suspensivo apenas quando a lei ou a autoridade o conceder, de modo que convém pedi-lo expressamente.

2. Representação ao Tribunal de Contas

Rescisões por “interesse público” sem motivação real, ou que resultem em nova contratação direta do mesmo objeto, são irregularidades que interessam ao controle externo. O art. 170, § 4º, da Lei 14.133 autoriza qualquer contratado a representar ao Tribunal de Contas competente — TCE-RS para contratos estaduais e municipais gaúchos, TCU para contratos federais ou com recursos federais (o portal Licitações e Contratos do TCU reúne a jurisprudência aplicável). A representação pode levar à determinação de anulação do ato e à responsabilização do gestor.

3. Mandado de segurança

Quando o vício é documental — por exemplo, a rescisão foi publicada sem que a empresa tenha sido notificada para defesa —, o mandado de segurança (Lei 12.016/2009) é a via mais rápida. O pedido liminar pode suspender os efeitos da rescisão e impedir a execução da garantia e a retenção dos créditos até o julgamento. O prazo decadencial é de 120 dias contados da ciência do ato. O mandado de segurança não serve, contudo, para discutir o valor da indenização, que exige prova e cálculo.

4. Ação de conhecimento com pedido indenizatório

Para a cobrança dos valores retidos, da desmobilização, dos prejuízos e dos lucros cessantes, o caminho é a ação ordinária contra o ente contratante, com pedido de tutela de urgência quando houver risco de dano irreparável — como a execução iminente de garantia que inviabilize a empresa. A prescrição é de 5 anos (Decreto 20.910/1932), contados da rescisão ou do vencimento de cada parcela. A ação pode cumular o pedido de anulação da rescisão com o de indenização subsidiária, para a hipótese de o juízo entender válida a extinção.

5. Arbitragem e meios consensuais

A Lei 14.133/2021 incentiva a conciliação, a mediação, o comitê de resolução de disputas e a arbitragem para controvérsias sobre contratos administrativos (arts. 151 a 154), inclusive sobre “inadimplemento de obrigações contratuais por quaisquer das partes” e “cálculo de indenizações”. Se o contrato contém cláusula compromissória, a arbitragem é obrigatória e costuma ser mais rápida e tecnicamente mais aprofundada que o Judiciário. Mesmo sem cláusula, a Administração pode aceitar compromisso arbitral ou transação, o que é especialmente útil quando o interesse da empresa é receber e não retomar o contrato.

Rescisão de contratos com o Estado do Rio Grande do Sul e municípios gaúchos

A Lei 14.133/2021 é norma geral e se aplica integralmente aos contratos do Estado do Rio Grande do Sul, de Porto Alegre e dos demais municípios gaúchos. Os regulamentos estaduais e municipais disciplinam o fluxo interno do processo de extinção — quem notifica, quem decide, qual o canal de protocolo da defesa —, mas não podem suprimir o contraditório nem reduzir os direitos do art. 138, § 2º. É frequente que decretos municipais atribuam a competência para rescindir ao secretário da pasta, o que é válido se houver delegação expressa; sem ela, a competência permanece com a autoridade máxima, conforme o art. 137, VIII.

No plano do controle externo, o TCE-RS admite representações de contratados e tem jurisprudência consolidada sobre a necessidade de motivação e de processo prévio para rescisões unilaterais, especialmente em contratos de obras e serviços continuados de prefeituras. O escritório trata do funcionamento do controle externo gaúcho no artigo sobre defesa perante o TCE-RS. Para contratos com autarquias e empresas federais sediadas no Estado, ou custeados por transferências federais, o controle cabe ao TCU.

Erros que enfraquecem a defesa da empresa

• Deixar de responder à notificação de defesa prévia por considerar a rescisão “inevitável” — o silêncio é interpretado como aceitação dos fatos.
• Paralisar a execução por falta de pagamento antes de completados os 2 meses do art. 137, § 2º, IV, e sem notificação formal, convertendo-se em inadimplente.
• Não contestar o enquadramento: muitas rescisões por “inadimplemento” (inciso I) escondem atrasos de medição, de liberação de área ou de aprovação de projeto pela própria Administração (incisos VI e VII).
• Entregar o objeto sem vistoria e inventário contraditório, perdendo a prova do estado em que foi deixado.
• Aceitar a retenção integral dos créditos sem exigir a quantificação do prejuízo alegado.
• Perder o prazo de 3 dias úteis do recurso administrativo por tratá-lo como mera formalidade — ele é a última oportunidade de reversão na via administrativa e constrói a prova para o mandado de segurança.
• Não guardar a planilha de custos da proposta e os registros de execução, que são a base de qualquer pedido de lucros cessantes e de reequilíbrio.

Por que contar com advogado especialista em contratos administrativos

A rescisão unilateral de contrato administrativo combina três frentes simultâneas — o processo de extinção, o processo sancionatório e a disputa sobre valores — com prazos curtos e consequências que atingem a capacidade da empresa de contratar com todo o setor público. A defesa eficaz exige identificar rapidamente o vício da rescisão, escolher a medida adequada e produzir a prova do prejuízo antes que ela se perca com a desmobilização.

O escritório Bender & Mosmann Advogados Associados, em Porto Alegre, atua em licitações e contratos administrativos na defesa de empresas em processos de extinção contratual e sancionatórios, na cobrança de indenizações e créditos retidos, em representações perante o TCE-RS e o TCU, em arbitragens e em ações judiciais contra a União, o Estado do Rio Grande do Sul e municípios. A atuação é integrada com as áreas de improbidade administrativa e crimes contra a Administração Pública, o que permite avaliar os riscos de cada estratégia também para os sócios e gestores da empresa.

Perguntas frequentes sobre rescisão unilateral de contrato administrativo

Conclusão

A rescisão unilateral de contrato administrativo é prerrogativa legítima da Administração, mas rigidamente condicionada: hipóteses taxativas do art. 137, processo com contraditório, decisão motivada por autoridade competente e, quando a causa não é da empresa, indenização integral nos termos do art. 138, § 2º. A Lei 14.133/2021 ampliou os direitos da contratada — inclusive o de suspender a execução após 2 meses de atraso no pagamento — e abriu a arbitragem e os meios consensuais como alternativas ao litígio.

Se a sua empresa recebeu notificação de rescisão, teve créditos retidos ou a garantia executada, o prazo de 3 dias úteis para o recurso administrativo já está correndo. Entre em contato com o Escritório Bender & Mosmann para análise do processo de extinção e definição da estratégia de defesa e de cobrança.

Pedro Henrique Carneiro Mosmann

Advogado atuante nas áreas de Direito Administrativo, improbidade administrativa, direito sancionatório, direito dos concursos públicos e crimes contra a Administração Pública. Graduado em Direito pela Fundação Escola Superior do Ministério Público e Mestre em Direito pela mesma instituição. Foi servidor do Ministério Público do Rio Grande do Sul. OAB/RS 123.166.

Nota editorial: este conteúdo tem caráter informativo e não substitui a análise de um advogado sobre o caso concreto. Os dispositivos citados referem-se à Lei 14.133/2021 na redação vigente em outubro de 2026. Contratos celebrados sob a Lei 8.666/1993 e ainda em execução continuam regidos por ela (art. 190 da Lei 14.133), com diferenças relevantes nos prazos e nas hipóteses de rescisão.